(2014-12-22  国际太空)欧洲航天局（ESA）是泛欧洲的民用航天管理机构，由21个成员国（其中包括德国、法国、意大利、英国、西班牙、比利时、瑞士、瑞典、挪威、荷兰、奥地利、丹麦、芬兰、葡萄牙、爱尔兰、卢森堡、捷克、希腊、罗马尼亚、波兰在内的20个欧洲国家和作为准成员国的加拿大）组成的政府间组织。欧洲航天局成立于1975年，是在当时欧洲的两大航天机构——研制航天器的欧洲航天研究组织（ESRO）和研制运载火箭的欧洲运载开发组织（ELDO）合并的基础上建立的。在欧洲航天局推动下，欧洲作为一个整体，其大量的航天投资、强健的政策协调、透明的管理体制、世界级的人力资本、规模庞大的工业基础使其持续成为全球顶级的航天活动执行者，欧洲在富创公司发布的全球航天竞争力指数排名中已连续多年排名全球第二。

　　1、欧洲航天局在欧洲航天活动中的作用

　　1975年5月30日，欧洲10个国家在巴黎开会，一致同意建立欧洲航天局，并通过了建立该局的《欧洲航天局协定》，该协定是指导欧洲航天局航天活动的重要政策性文件。《欧洲航天局协定》明确规定了其活动范围、成员国的权利与义务、产业政策等，并指出，成立欧洲航天局的目的是促进和平利用太空，增强欧洲国家在航天研究与技术及其应用领域的合作。

　　欧洲的航天计划通常由泛欧组织，如欧洲航天局和欧盟委员会（EC）发起，但欧洲各国同时也开展独立的航天活动。欧洲用于航天计划和活动的经费来自4个不同的方面：①由欧盟（EU）管理、欧盟委员会执行的活动，这些活动大多由欧洲航天局作为采购和研发方实施；②由欧洲航天局成员国提供资金的活动；③欧洲气象卫星组织（EUMETSAT）的活动；④欧洲各国开展的、独立于欧盟、欧洲航天局和欧洲气象卫星组织的活动。除这些活动之外，欧洲防务局（EDA）在航天活动中也很活跃，从事卫星通信带宽和对地观测数据的采购。除欧洲防务局外，法国、德国、意大利、西班牙等国还开展了大量独立的或双边，或多边合作的军事航天计划。

　　 欧洲气象卫星组织和欧盟委员会都通过欧洲航天局实施航天活动，这两个组织将卫星的采购和研发委托给欧洲航天局，而不是自己管理这些活动。一旦发射后，欧盟委员会或欧洲气象卫星组织对卫星进行运行管理。欧盟委员会和欧洲气象卫星组织在其预算中虽然包含卫星的研发费用，但这部分经费要转移给欧洲航天局。

　　

　　欧盟委员会、欧洲气象卫星组织和欧洲航天局之间的经费流转

　　欧盟目前有27个成员国，它对于外空活动的承诺和关注在不断增加，空间方面的管辖权也在增强，尤其是《里斯本条约》的通过和生效，明确了欧盟作为欧洲航天政策发布方的地位。欧盟和欧洲航天局在空间领域的合作日益紧密，并在2007年推出了《欧洲航天政策决议》。两者之间的合作关系，最终将有可能变成合并关系，即导致欧洲航天局成为欧盟的一个组成部分，欧盟作为欧洲航天政策的制定者，欧洲航天局作为欧洲航天计划的执行者。但由于目前双方在政策和分配原则以及所属成员国之间存在差异，双方的真正融合还有待时日。

　　欧洲航天局的航天活动主要侧重民用航天领域，空间科学、空间探测及服务是欧洲航天局的核心重点领域。除了“伽利略”（Galileo）卫星导航计划和“哥白尼”[Copernicus，又称“全球环境与安全监测”（GMES）]计划外，欧洲航天局的航天优先领域还包括气候数据交换、大气层研究和灾害管理。2014年欧洲航天局的航天预算约为41亿欧元，该局近3年经费投入最大的3个领域分别是对地观测（占22.3%）、导航（占15.4%）以及与“阿里安”和“织女”运载火箭相关的活动（占15.1%）。

　　2、欧洲航天局的组织管理和决策机制

　　欧洲航天局的组织管理机构主要包括航天局总部，7个研究、开发和应用中心和库鲁航天发射中心。航天局总部设在法国巴黎，下设6个计划管理部，包括运载火箭计划部、载人航天和微重力探索计划部、对地观测计划部、通信卫星联合计划部、卫星导航计划部和空间态势感知计划部，这6个计划部设在各大中心内。各大航天中心的任务与职能如下：

　　1）欧洲航天研究技术中心（ESTEC）。它设在荷兰，是最大的航天中心，也是欧洲航天活动的试验中心和枢纽，主要负责航天项目的技术准备和管理活动，并为航天局在轨卫星、航天探索和载人航天活动提供技术支持。

　　2）欧洲航天操作中心（ESOC）。它设在德国DARMSTADT市，任务是确保欧洲在轨航天器的安全可靠运行，与部署在世界各地的地面站保持联系，对在轨航天器实施跟踪与测控，发送机动变轨指令，执行日常的系统监测和对有效载荷发送各种操作指令。

　　3）欧洲航天研究所（ESRIN）。它设在意大利罗马南部，是航天局的地球观测中心，负责管理航天局和第三方地球观测卫星的地面接收与处理工作，管理着欧洲最大的环境数据档案库，协调管理遍布欧洲的地面站，并与全世界的地面站运营商保持合作。

　　4）欧洲航天员中心（EAC）。它设在法国COLOGNE市，是欧洲航天员培训与医学保障中心。

　　5）欧洲航天天文中心（ESAC）。它设在西班牙马德里附近，是航天局所有天文和行星探测任务的科学运行中心，负责欧洲所有天文与行星探测数据的存档与管理，并对全世界的天文研究项目提供支持服务。

　　6）雷都中心（Redu）。位于比利时，它是航天局地面站网络的一部分，负责卫星的控制和运行，同时也是欧洲空间气象数据中心。

　　7）欧洲空间应用和通信中心（ECSAT）。它位于英国哈维尔，支持卫星通信、一体化应用，气候变化，空间技术和科学研究等活动。

　　8）圭亚那航天中心（CSG）。它设在法属圭亚那，是欧洲进入太空的门户，由于靠近赤道，因而是发射地球静止轨道卫星的理想场所。航天局承担运载火箭发射设施固定维护成本的大部分财政支出。

　　3、欧洲航天局的决策管理机制

　　欧洲航天局的最高决策管理机构是欧洲航天局理事会。该理事会的职责是制定欧洲航天计划，确保计划的实施，批准正在执行或未来的航天项目，决定航天局可用资源的公平分配，确保为其航天活动提供长期稳定的经费来源。它由各成员国派驻的高级别代表组成。理事会一般性例会是每隔3个月召开一次成员国委派高级代表会议，每隔2～3年召开一次部长级会议。

　　除了日常的管理事务外，重大的项目立项和重要的航天决策都需要在部长级的理事会上讨论通过。欧洲航天局对重大问题的决策程序一般不是采取简单的少数服从多数的表决形式，而是要获得2/3多数通过。每个成员国拥有1票表决权，每个成员国不论大小只有1票，但这一票往往具有重要的效力。当各成员国出现分歧或利益冲突时，即使是少数国家的意见也不能压制，而是采取平等协商或相互妥协的办法，力求达成共识并一致通过。不过法国、德国、意大利和英国由于对欧洲航天局的贡献最大，航天科技实力最强，在重大决策中如果这4个国家发生冲突，重大决策就很难通过，比如“阿里安”火箭未来发展方案就由于法国和德国的意见分歧而无法确定。

　　4、欧洲航天局的管理模式与政策法规分析

　　作为欧洲政府间的合作组织，欧洲航天局的管理模式和政策制定过程也与美国、俄罗斯和日本完全不同。

　　（1）两类计划模式和两种投资分配计划

　　欧洲航天局的航天活动分为两大类，一类是强制性计划，另一类是选择性计划。强制性计划是指列入一般预算和科学计划预算的航天发展项目。其中包括欧洲航天局的科学卫星、探测器、未来探索计划的研究、先进技术研究、共享技术投资、信息系统和培训等基本活动。这类活动经费均以各国国内生产总值（GDP）为基础按比例作出各自的贡献。一般强制性计划开支约占20%～30%，其余70%～80%均为选择性计划开支

　　另一类选择性计划是指某些成员国共同感兴趣的计划，各成员国可以根据本国的需求或实力，自由选择参加。这类计划主要包括地球观测卫星、通信卫星、导航卫星和航天运输系统，以及“国际空间站”、微重力研究等国际合作项目。这类自由组合式的选择性计划，由于涉及的投资规模大、周期长，因此投资比例既可以按各国国内生产总值比例分摊，也可以根据不同情况选择不同的投资比例。例如“伽利略”卫星导航系统计划在分配投资时，德国和意大利都希望多投资取得主导权，最后协商妥协的结果是法国、意大利、德国、英国4国各均权准17.5%，占总投入的约70%，其余30%中，西班牙占约12%，其他感兴趣的国家自由选择，按不同的投资比例参与。又如“阿里安”火箭是以法国为主，其他国家参与。

　　（2）欧洲航天局成员国之间的合作与欧洲以外国家的国际合作相结合

　　欧洲航天局的航天活动中除了欧洲内部国家的合作外，还有很多涉及美国、俄罗斯和其他国家的多种形式国际合作项目，如“国际空间站”和月球、火星等太空探索项目。这些项目中欧洲航天局承担部分的投资分配比例通常也按选择性计划模式来处理。近年来，欧洲航天局通过逐步吸收非欧洲航天局成员国的欧盟国家加入欧洲航天局，使欧洲航天局逐步整合成为泛欧洲的航天执行机构。所有这些不同形式、灵活多样的合作模式既能节省航天开支、减少重复浪费，更重要的是通过欧洲航天计划、管理和政策的一体化，逐步实现欧盟的航天政策和战略目标。

　　（3）“公平返回”原则，激励各国投资航天的积极性

　　自欧洲航天局成立以来，其在航天活动中一直采取“谁投资谁受益”的“公平返回”原则来管理航天计划。这既是一项基本原则，也是一项有效激励各国投资航天的政策。无论是强制性还是选择性计划，一旦各成员国明确确定本国投入欧洲航天局航天项目的比例之后，它所投入的每一欧元中在扣除管理等开支后，大约80%的经费都会按合同公平地返还给本国科研机构或产业界去完成。如果哪个国家投入的经费多，那么这个国家或它的航天产业界就可能主导这个航天项目，或成为主承包商。但欧盟在航天活动中坚持采取“公平竞争”的原则（或政策）来选择合同承包商。这两种政策和分配原则是当前欧洲两大机构在航天政策上的重大分歧。

　　5、欧洲航天局的未来走向

　　2007年5月22日，欧盟委员会和航天局各成员国负责航天活动的部长们在布鲁塞尔举办的第4次航天理事会上，表决通过了由欧盟与欧洲航天局共同制定的第一份《欧洲航天政策决议》文件。这份政策文件是欧盟、欧洲航天局和欧洲各国历经3年协商和妥协的结果。虽然在许多重大问题上达成一致，但在某些关键问题上仍未取得共识。比如未能将欧洲航天局融入欧盟委员会，以便共同协调欧洲航天计划中政府公共财政的投资水平和投资方向。

　　欧盟一直希望整合全欧洲的人力、物力和财力资源，通过统一的航天政策、统一的决策机构和执行机构去执行统一的欧洲航天计划，其中最优先的任务是将欧洲航天局合并到欧盟中，成为它的执行机构。但从欧洲航天政策可以看出，这一美好愿望目前很难实现。其主要原因包括：一是欧盟缺乏“权力”，其内部尚未形成强有力的决策机制；二是欧盟缺“钱”，且缺乏融资手段；三是欧洲航天局拥有多年的航天经历和完善的机构与机制，远比欧盟强大，而且欧盟的27个成员国和航天局21个成员国中虽然大部分是重叠的，但航天局仍有一些成员国（如加拿大等）不属于欧盟成员国，短期内很难合二为一；四是欧盟与欧洲航天局两大实体在航天计划管理和投资回报原则等方面存在较大差别。如果现阶段欧盟将欧洲航天局合并，将会产生很多问题和无法解决的矛盾。除此之外，法、德、英、意等欧洲轴心国还有各自的航天计划（尤其是军事航天计划），他们的国家主权和国家利益不可能全部交给欧盟去处理。

　　基于上述客观现实，在欧洲航天政策中采用了类似国际组织或联合国文件中通常采用的“求同存异，各自表述”的办法。对欧盟、欧洲航天局和各成员国的责任划分及其作用进行了详细阐述。也就是说，欧盟将作为欧洲航天的协调者，负责航天产品与服务需求的确定，执行竞争投标分配原则；而欧洲航天局将保持其独立性，负责管理航天硬件产品研究与生产，执行“公平返回”投资分配原则，它与欧盟之间不是决策者与执行者的关系，而是作为合作伙伴参与欧盟倡导的“伽利略”和“哥白尼”等重大航天计划，或作为“技术专家”协助欧盟委员会制定相关计划或相关航天承包商的选择与监管等；欧洲各主要轴心国在相互协调的基础上，既分工又合作，负责军事航天计划为主要目标的独立航天活动。

　　但欧盟与欧洲航天局双方同意未来的最终目标应当是：欧盟成为欧洲航天计划的决策机构，而欧洲航天局将逐步演变成为欧洲航天计划的执行机构。航天局将逐步吸纳欧盟中的非航天局成员国，并使二者的管理体制、投资分配原则相互融为一体。